国有资本经营预算走向硬约束，国企预算体系升级正当时

2024 年 1 月 6 日，国务院印发《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（ 以下简称《意见》）。《意见》强调有序扩大国有资本经营预算实施范围，逐步实现国有企业应纳尽纳。这意味着国有资本经营预算将走向硬约束，将倒逼国有企业自身预算管理体系必须全面升级——从财务预算体系升级为战略导向的全面预算管理体系。

从试行到完善，

国有资本经营预算覆盖范围不断扩大

国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得的国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。2007 年 9 月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》。这标志着中国开始正式建立国有资本经营预算制度，是规范国有资本经营预算编制行为的一系列法律、行政法规和规章的总称。此次《意见》明确提出要完善国有资本收益上交机制，即健全国有独资企业和国有独资公司收益上交机制和优化国有控股、参股企业国有股收益上交机制。

国有资本经营预算走向硬约束

建立和实施国有资本经营预算制度，统筹用好国有资本收益，对于落实国家战略、增强政府宏观调控能力、推进国有经济布局优化和结构调整等方面具有重要的意义。《意见》提出，提升国有资本经营预算支出效能，优化支出结构，重点转向“三个集中”，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。根据财政部公布的数据显示，2022 年国有企业营业总收入 82 万亿元，利润总额 4.3 万亿元，国有资本权益为 122 万亿元，整体国有企业的净资产收益率仅约为 3.5%。导致这种现象发生的一个重要原因是国有资本预算硬约束不足、国有企业管理者调动资源的自由裁量权过大、国有经济资源低效甚至无效使用情况较为严重。

因此，完善国有资本经营预算、扩大国有资本收益上交的范围和比例、强化国有资本收益上交的硬约束，将对国有资本经营者形成实质性约束。

国有企业预算体系升级正当时

国有资本经营者的压力必须通过有效的手段向企业内部各层级、各条线有效传导，从而实现企业高质量发展。笔者认为，国有企业自身的预算管理体系是有效约束国有资本经营管理的工具之一。当前，应贯彻落实党中央《关于加快建设世界一流企业的指导意见》，切实担负起国有企业的使命，实现高质量发展的目标。国有企业要从改进自身预算管理体系出发，实现预算管理从财务预算体系或全面预算体系向以战略为导向的全面预算管理体系转型升级，实现战略、计划、预算、绩效四者之间的联动，实现资源对准战略和重点计划配置，提高事前资源配置、事中资源管控和事后资源评估的精准度。

国有企业预算管理如何升级

国有企业如何实现向以战略为导向的全面预算管理体系转型升级？我们认为，找到与世界一流企业预算管理体系的差距。差距主要体现在预算管理的组织、流程、模型、系统和数据五个方面。在预算组织方面，一些预算单位责任界定不清，如未通过内部结算和分摊实现资源“谁占用、谁受益、谁负责”的责任制。而世界一流企业各级管理者将预算作为日常管理工具。在预算流程方面，一些企业的预算管理与战略、计划和绩效等目标脱节，预算管理仅是完成上级下达的任务。

在预算模型方面，一些企业预算编制模型较粗放，未对企业业务价值链各环节的动因进行挖掘和分析，无法实现弹性资源配置。在预算数据方面，多数企业主数据标准化不足，业务和财务系统的数据无法支撑多维、精细的预算管理。在预算系统方面，一些企业仅依靠 Excel 进行预算编制、控制和分析，导致数据收集和加工能力弱、预算编制周期长、控制缺乏手段、预算分析难以深入企业管理等问题的发生。我国国有企业在准确找到差距后，须对标世界一流企业的管理理念和方法，缩小预算组织、预算流程、预算模型和预算数据方面的差距。概括起来是“5 要素 8 全”，即在预算组织上，实现全组织贯通；在预算流程上，实现全体系联动和全闭环管理；在预算模型上，实现全业务覆盖、全价值链管控和全动因建模；在预算数据上，实现全数据贯通；在系统上，实现全数智化支撑，最终实现全面预算管理“落战略、配资源、打胜仗”的目标（见下图）。

“5 要素 8 全”实现企业预算管理转型升级

一、对标世界一流企业，

国有企业实现预算管理“全组织贯通”

学习世界一流企业预算管理的组织和理念，应从四个方面着手：一是大型企业集团需要分层构建从上至下、统一的预算管理组织体系。二是在预算管理理念上，明确各级管理层是预算管理的主角，财务部门仅是组织者和牵头的部门；明确全面预算管理要以战略发展规划为导向，实现全口径、全过程、全部门参与预算管理的意识。三是根据企业预算管控模式的不同，构建符合企业自身发展的各部门预算管理体系，实现“专业的事由专业部门管理”的理念。四是明确各级预算组织的责任定位，企业无论以利润中心、成本中心还是费用中心为责任定位，都需要通过企业内部结算和分摊的方法进行模拟市场核算，实现良性资源配置，杜绝“免费资源”的使用。

二、对标世界一流企业，

国有企业实现预算管理流程的“全体系联动”和“全闭环管理”

国有企业应借鉴世界一流企业的经验，构建战略部门、计划部门、预算部门、绩效部门相贯通的预算管理模式。在预算制定阶段，起点是市场洞察和战略研讨、商业模式再设计以及关键举措的制定、关键举措的跨部门落地分解、战略目标测算，在此基础上构建战略导向的预算编制，明确资源配置方向；在预算执行阶段，将战略主题、重点工作进展、绩效回顾等与预算资源的执行进度结合起来进行管控。这样才能实现从预算管理“小闭环”向“战略到执行的大闭环”的转型升级，提高预算推动战略落地和经营目标达成的能力。

三、对标世界一流企业，

国有企业实现预算管理模型的“全业务覆盖”“全价值链管控”和“全要素驱动”

不同企业的业务管理重点不同、管理维度不同。因此，国有企业须构建“1+X”的预算模型，以实现业务的全覆盖，“1”是指集团总部管控视角的预算模型，颗粒度相对粗，视角是管控视角；“ X”是专门为各业务板块设计的预算模型，体现业务特征，颗粒度更精细。全价值链管控是基于不同行业的价值链构建全价值链管控的预算体系。例如，一般制造业的预算起点通常是销售预算；项目类企业的预算起点是商机，根据订单的多少，预估收入有多少。

全动因建模是全价值链管控的延伸。不同业务、不同价值创造环节都有预算管理的动因，例如销量、收入、产量、人数、功率、面积等都可能是某项预算编制的关键动因。在明确动因的基础上，基于行业对标，测算预算基线，寻找提升方向。随着市场环境变化越来越快，企业需要构建基于关键动因的弹性资源配置体系，实现从传统“僵化”的预算体系向“敏捷”的预算体系转型。

四、对标世界一流企业，

国有企业实现预算管理“全数据贯通”

全数据贯通要求预算主数据标准统一和业务系统可提供满足预算要求的多维、精细的实际数据。企业需要系统梳理包括预算组织、指标、科目、产品服务、区域、物料、客户等预算数据。同时，从预算视角，审视当前各系统能否满足预算系统提取数据的要求，无法满足预算管理数据的将逐步倒逼系统升级改造。

五、构建数智化平台，

国有企业实现预算管理“全数智化支撑”

随着国产 OLAP 多维数据库、内存计算和 AI 等技术的成熟，大型企业在预算建模的灵活性、预算编制的多维度和精细化、预算控制的灵活性、预算分析的可视化、数据的系统性能和稳定性等方面将实现有效提升。在预算应用平台构建方面，针对多业态的超大型企业集团，可基于“多租户技术”实现集团总部对各业态子企业预算管理“收放自如”，即集团统一下发管控要求的预算主数据和预算模型，子企业可根据需要扩展主数据和定义个性化预算模型。通过全流程数智化支撑实现集团预算流程协同，数据快速拉通，实现预算资源配置”一盘棋”，预算资源管控“一张网”和预算资源分析评估“一把尺”。