一、政策背景

8 月 2 日，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（下称“方案”），从国家层面、地方层面、重点行业层面、企业层面、项目层面、产品层面六个方面作出部署。根据《方案》，“十五五”时期，我国将实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度，建立碳达峰碳中和综合评价考核制度，加强重点领域和行业碳排放核算能力。

二、政策内容

《方案》重点部署规划制度及考核制度，对行业管控和项目评价方面做出指导，重点内容包括：

1、完善碳排放相关规划制度

（一） 推动将碳排放指标纳入规划。将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划，充分考虑经济发展、能源安全、群众正常生产生活以及国家自主贡献目标等因素，合理确定五年规划期碳排放目标，并对重点任务和重大工程进行统筹部署。“十五五”时期，将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

（二） 制定碳达峰碳中和有关行动方案。围绕国民经济和社会发展五年规划纲要有关部署，研究制定碳达峰碳中和有关行动方案，细化碳排放目标控制的工作举措、重点任务和保障措施。“十五五”时期，细化落实《2030 年前碳达峰行动方案》部署，确保 2030 年前实现碳达峰。

（三） 完善碳排放双控相关法规制度。全面清理现行法规政策中与碳排放双控要求不相适应的内容。加快修订固定资产投资项目节能审查办法、重点用能单位节能管理办法等制度，纳入碳排放双控有关要求。

在国家层面，完善碳排放相关规划制度，将碳排放指标纳入规划，是将碳达峰、碳中和目标任务全面融入经济社会发展中长期规划的必然要求，帮助政府在制定经济发展、城市建设、能源利用等各类规划时，充分考虑到减排目标和需求，有助于确保各项发展活动在实施过程中与碳减排目标保持一致，避免过度依赖高碳能源和传统重工业，促进经济结构的绿色转型和可持续发展。

2、建立地方碳排放目标评价考核制度

(一) 合理分解碳排放双控指标。五年规划初期，综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份。各省份可进一步细化分解碳排放双控指标，压实地市及重点企业控排减排责任。

(二) 建立碳达峰碳中和综合评价考核制度。制定出台碳达峰碳中和综合评价考核办法，明确评价考核工作程序及结果运用方式，对各省份开展评价考核。统筹建立评价考核指标体系，以碳排放总量和强度指标为重点，纳入能源结构、能耗强度、资源利用效率、生态系统碳汇、重点领域绿色转型等指标。

(三) 推动省市两级建立碳排放预算管理制度。推动各地区结合实际开展碳排放核算，指导省市两级建立碳排放预算管理制度，按年度开展碳排放情况分析和目标预测，并加强与全国碳排放权交易市场的工作协同。2025 年底前，指导各地区开展碳排放预算试编制工作。“十五五”时期，指导各地区根据碳排放强度降低目标编制碳排放预算并动态调整。“十六五”时期及以后，推动各地区建立碳排放总量控制刚性约束机制，实行五年规划期和年度碳排放预算全流程管理。

在地方层面，合理分解碳排放双控指标有助于确保各地能够根据自身的资源、产业结构和发展阶段，制定符合实际的减排计划和目标，有效激励地方政府采取积极降碳的措施。在合理分解指标的基础上，建立碳达峰和碳中和综合评价考核制度能够帮助激励地方政府更加积极地推进减排措施，确保各项减排目标按时实现，并在过程中进行必要的调整和优化。同时通过推动省市两级建立碳排放预算管理制度，能够强化对区域碳排放的管理和调控能力，确保全年的碳减排任务顺利完成。

3、探索重点行业领域碳排放预警管控机制

（一） 完善重点行业领域碳排放核算机制。发挥行业主管部门及行业协会作用，以电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等工业行业和城乡建设、交通运输等领域为重点，合理划定行业领域碳排放核算范围，依托能源和工业统计、能源活动和工业生产过程碳排放核算、全国碳排放权交易市场等数据，开展重点行业碳排放核算。

（二） 建立行业领域碳排放监测预警机制。摸清重点行业领域碳排放底数与减排潜力，常态化开展碳排放形势分析监测，对碳排放增长较快的行业领域进行形势预警，并视情采取新上项目从严把关、全国碳排放权交易市场从严管控、重点用能和碳排放单位从严管理等措施。条件成熟时，将重点行业领域碳排放管控要求纳入碳达峰碳中和综合评价考核指标体系。

在重点行业层面，建立碳排放预警管控机制，确保政府能够准确掌握每个重点行业的碳排放情况。通过完善核算机制，可以为制定有效的碳减排政策提供科学依据，帮助相关行业准确把握自身的碳排放情况，采取有针对性的减排措施。

4、完善企业节能降碳管理制度

（一） 健全重点用能和碳排放单位管理制度。制修订电力、钢铁、有色、建材、石化、化工等重点行业企业碳排放核算规则标准。制定出台重点用能和碳排放单位节能降碳管理办法，将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度，推动重点用能和碳排放单位落实节能降碳管理要求，加强能源和碳排放计量器具配备和检定校准。

（二） 发挥市场机制调控作用。完善全国碳排放权交易市场调控机制，逐步扩大行业覆盖范围，探索配额有偿分配机制，提升报告与核查水平，推动履约企业减少碳排放。健全全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域，推动更大范围减排。加快健全完善绿证交易市场，促进绿色电力消费。

在企业层面，政府需要对能源消耗较大的企业和单位进行重点管理，将碳排放管控要求纳入现行重点用能单位管理制度。有助于重点企业在生产和经营中更加关注碳排放的控制，采取有效的技术和管理措施来减少碳排放量。

5、开展固定资产投资项目碳排放评价

（一） 完善固定资产投资项目节能审查制度。将碳排放评价有关要求纳入固定资产投资项目节能审查，对项目用能和碳排放情况开展综合评价，将有关审查评价意见作为固定资产投资项目开工建设以及竣工验收和运营管理的重要依据。

（二） 完善建设项目环境影响评价制度。将温室气体排放管控纳入环境影响评价，对建设项目温室气体排放量和排放水平进行预测和评价，在电力、钢铁、建材、有色、石化、化工等重点行业开展温室气体排放环境影响评价，强化减污降碳协同控制。制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范，健全环境影响评价技术体系。

在项目层面，方案以重大项目为重点，结合碳预算制度，通过完善审查和评价制度，制定重点行业建设项目温室气体排放环境影响评价技术规范，确保全面评估项目对环境的潜在影响，有助于提高碳管理的透明度和效率，推动碳减排项目的长期发展和可持续性。

6、加快建立产品碳足迹管理体系

（一） 制定产品碳足迹核算规则标准。制定发布产品碳足迹量化要求通则等国家标准，对产品碳足迹核算原则、核算方法、数据质量等明确统一要求。按照急用先行原则，聚焦电力、燃油、钢铁、电解铝、水泥、化肥、氢、石灰、玻璃、乙烯、合成氨、电石、甲醇、煤化工、动力电池、光伏、新能源汽车、电子电器等重点产品，组织相关行业协会、企业、科研单位等制定发布产品碳足迹核算行业标准或团体标准。

（二） 加强碳足迹背景数据库建设。加快建设全国温室气体排放因子数据库，建立定期更新发布机制，为地方、企业开展产品碳足迹核算提供基准数据。行业主管部门和有条件的地区可以根据需要建设重点行业碳足迹背景数据库，鼓励相关行业协会、企业、科研单位探索建设细分行业领域产品碳足迹背景数据库。

（三） 建立产品碳标识认证制度。制定产品碳标识认证管理办法，研制碳标识相关国家标准，组织有条件的城市聚焦重点产品开展先行先试，鼓励企业按照市场化原则开展产品碳标识认证。

产品碳足迹核算规则标准制定是为了统一和规范产品碳足迹的计算方法和过程，确保不同产品的碳足迹计算结果具有可比性和科学性。加强数据库建设可以提高碳足迹计算的数据质量和准确性。认证制度可以为消费者提供可靠的环境信息，帮助其在购买决策中考虑碳排放因素。有助于鼓励企业优化生产过程、选择低碳材料和技术，推动市场向更加环保和低碳的方向发展。

三、政策解读

综合来看，《方案》的核心在于建立市场化的碳排放管理机制和政策支持体系。通过制度框架的建设，政策措施的推动，以及监督评估机制的落实，有效推动了全社会减排行动的实施和效果监控。实施《方案》将促使高耗能、高排放行业加快转型升级，推动经济结构向绿色低碳方向调整。传统重工业可能面临技术改造和成本增加的挑战，但新兴清洁技术和绿色产业将迎来发展机遇。

预计《方案》实施后将对经济结构、产业发展、技术创新和市场竞争产生深远影响，同时也对全国各行业和地方的生产方式、能源结构、技术创新、市场竞争等产生影响。企业将面临减排技术投入增加、管理成本上升的压力，但也将在政策支持下获得市场竞争优势和发展机遇。在推动经济高质量发展的同时，也将带动碳减排技术的创新和应用，促进经济绿色转型。

企业应加强碳排放核算和管理能力建设，优化能源结构和生产工艺，积极参与碳市场交易，寻求技术创新和效率提升，以提高减排效益和市场竞争力。一些先进企业可能获得成本优势和市场溢价，加强自身可持续发展能力。地方政府应制定具体的碳减排实施方案，加强对地方行业的政策指导和监督，支持企业减排措施的推广和落实，确保地方碳排放控制目标的达成。

四、总结

《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的发布标志着中国在应对气候变化、推动生态文明建设方面迈出了重要一步。通过建立完善的制度体系和政策措施，中国有望在全球碳减排领域发挥更大作用，为可持续发展贡献中国智慧和力量。各级政府、企业及社会各界应共同努力，全面落实政策要求，推动碳达峰、碳中和目标早日实现。

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